第23回:横須賀市が終活支援に乗り出した本当の理由(前編)
墓埋法第9条の対象者を減らし、信教の自由を守る

2つの終活事業についてお聞きする前に、まず、終活支援事業をスタートするに当たり、最も重視されたことをお聞かせください。

行政が行なう終活支援事業は、民間の終活支援事業を圧迫してはならず、補完関係になるようにしなければならないということです。

例えば、行政がエンディングノートを作って配るとか、リビングウイルを明確な理由もなく預かるといったことは、ちょっと行き過ぎだろうと思います。

具体例をあげますと、西日本の広告代理店が、葬儀社や石材店などから広告を集めて、「○○市のエンディングノート」と市の冠をつけ、その市役所の終活支援だと言って無料で配布しています。

行政側は、エンディングノートを無料で作成できるので、そういうことを行なっているのだろうと思います。

それを行なう自治体が増えているようですね。

全国50～60カ所の中核都市だけでも、半数前後がそれを行なっています。

しかし、無料で作れるからと言って、行政版のエンディングノートを作ってしまえば、少なくともその市内では、民間のエンディングノートは売れなくなってしまいます。

また、公益社団法人や一般社団法人、行政書士さん、司法書士さんなどが皆で終活支援のグループを立ち上げ、そうしたところでエンディングノートを無料で配ったり、低額で販売しているところもありますが、それらも売れなくなります。

あるいは、金融機関などいろいろな民間企業で、エンディングノートの書き方セミナーなどを行ない、相続に絡めた終活の啓発活動を行なっていますが、そういうところにもお客さんが行かなくなるでしょう。

そのように、民間の活動を阻害するような行政の終活支援というのは、本当に行政が行なうべきことなのかと私は考えています。

民間の活動を阻害しないようにするために、横須賀市の終活支援事業では、どういうことに留意されたのですか。

行政にしかできないことを行なうということです。そうすれば、民間の活動を阻害するようなことはありません。

特に、全市民を対象にした「わたしの終活登録事業」では、そのことに注意を払いました。

行政にしかできない代表例が、行政のベース中のベースの仕事である住民票です。

住民票が果たしている機能は登録ですから、現在の住民票では足りない情報を登録してもらい、それを必要な人に提供していこうと考えました。

つまり、住民票には今、本人の住所、氏名、生年月日、本籍、前住所やいつから住民なのか、くらいしか登録されていません。

しかし、情報が全然取れない一人暮らしの方がどんどん増えてきており、しかも、携帯電話の普及と黒電話の衰退に伴う104電話番号案内機能の喪失で緊急連絡先も非常に分かりにくい時代になっています。

だから、希望者には、住民票に加えて終活情報を登録してもらうことにしたのです。

そして、役所は本人と民間の努力を無駄にせず、その登録制度を生かして市場を活性化させていくというのが役割だと思うのです。

ですから、行政が民間の活動を侵害したり、市場を閉塞させてしまうというのは、私はいかがなものなのかと思っています。

「わたしの終活登録事業」をスタートされてからまだ1年半ほどですが、市場が活性化した例も出てきているのでしょうか。

いろいろ出てきています。例えば、横須賀市には、冠婚葬祭互助会の草分けの互助会があります。

約1万2千人の会員を抱えるその互助組織では、毎月、解約があると言います。互助組織に加入していることに遺族が気付かず、葬儀が終わってから気が付いて解約するのだそうです。

この互助会では、せっかく本人が生前に契約してくれたものを無駄にしたくないということで、わたしの終活登録事業を会報誌で8ページに渡って詳細に紹介したり、チラシを配布したりして、会員に市に登録するよう呼びかけています。

民間がこの事業を歓迎してくれたということでしょう。

「わたしの終活登録事業」につきましては、後程、詳しくお聞きいたします。

では、2つの終活支援事業のうち、まず、生活にゆとりがなく、頼る身寄りもいないひとり暮らしの市民を対象とした「エンディングプラン・サポート事業」についてお聞きします。この事業をスタートしようと考えられた、そもそものきっかけはどういうことだったのでしょうか。

横須賀市の浦賀に、江戸時代から無縁の墓がありました。当時、浦賀は干鰯(ほしか。鰯を干して綿花の肥料としたもの)で非常に栄え、様々な人たちがやって来たため、無縁の墓地も必要になったのでしょう。

当時は村で管理していたのですが、村から町になり市になって、横須賀市が無縁納骨堂を持つことになりました。

納骨堂を持っていない地方自治体が非常に多い中で、横須賀市は無縁納骨堂を持っているのにはこういう経緯があります。

横須賀市では、引き取り手のないお骨は、市の費用で火葬し、職員が無縁納骨堂に安置しています。そして、無縁納骨堂がいっぱいになると、職員がお骨と壷とを分け、壷は産業廃棄物として廃棄し、お骨は合葬墓に移します。

その過程で、私たちは、骨壷にはガムテープが貼ってあり、昔の骨壷は身元不明者ばかりでしたから、そのガムテープには番号しか書いていなかったのに、最近の骨壷は、身元の分かる市民の者ばかりなので、そのガムテープには、ほとんどに名前が書いてあるということに気づくようになったのです。

お骨を扱う業務が嫌だという職員はいませんが、身元が分かっているお骨ばかり合葬するわけです。切ないです。「これはおかしい。身元の分かる市民のお骨をこのように扱って良いのか」という声が職員の間から出るようになりました。

無縁納骨堂があったおかげで、私たちは「おかしい」という事実に気づいたのです。

市役所の一角に置かれている引き取り手のない遺骨

横須賀市の無縁納骨堂

それが、エンディング・サポート事業を始めた動機でしょうか。

加えて、これは事業化した直後のことですが、79歳の男性で独居死亡者の自宅で遺書が見つかりました。

その方が亡くなっていた枕元に机があり、その上に缶が置いてあって、その缶のふたを開けたら手紙が出てきたのです。

そこには、「私死亡の時、15万円しかありません。火葬と無縁仏にしてもらえませんか。私を引き取る人がいません」と書いてあり、裏には「何とぞお願いいたします」としたためてありました。

私は、「これはまずい、まずい」と思いました。「無縁仏にしてもらえませんか」という男性の遺志は叶わずに、無宗教で火葬されてしまっていたからです。

しかも、実際は25万円残っていたのですが、15万円と書いてあっても、預金をおろせる親族がいないので、本人が残しておいたお金も生かされていません。

私は、この手紙を見た時、この事業を立ち上げたのは間違いではなかった。この事業をしっかり遂行していこうと思いました。この遺書が発見されたことが、私たちを後押しする動機となったのです。

独居死亡者の自宅から発見された手紙

そこで、引き取り手のない遺骨の実態などについてもいろいろお調べにもなられたわけですね。

そうです。これは、毎日新聞大阪本社が調べたデータですが、2015年度の引き取り手のないお骨は、10年間で倍増しています。

全国の政令都市平均では、年間死亡者の3.3%は引き取りがありません。

さらに大阪市では、引き取り手がないお骨は年間死亡者約3万人のうち約3千人、つまり実に1割に上っています。約3千人を火葬するのに、大阪市では数億円の税金が費やされていると考えられます。

横須賀市は、2015年度の時点では、どのような状況だったのでしょうか。

引き取り手のないお骨は、年間死亡者数の1%に踏みとどまっていました。これは全国の一般市の状況とそう変わりはないと思います。

横須賀市には、昭和38年からの台帳が残っており、この台張で、2015年度までの引き取り手のない遺骨数と内訳の推移を調べました。次の図表がそれです。

出典：横須賀市

折れ線の推移を見ていただくと分かるように、引き取り手のない遺骨は1990年代後半から増えて2015年度には55柱になっていました。

しかし、身元不明者の遺骨は年平均5～6件で増えていません。今もそうです。つまり、増えているのは身元判明者の引き取り手のない遺骨なのです。

折れ線を見ると、身元判明者の引き取り手のない遺骨が急に増えているところが2カ所あります。1993年頃と2002年頃です。

この年に何かがあったはずだと思って調べてみました。

すると、1993年頃は、1世帯当たりの平均世帯人員数が3人を割って2人台に突入した年でした。横須賀市は今、約2.5人です。家族の数がそこまで減ってしまったということです。

家族の数が減るということは、親族の数も減るということです。

数が減るというだけでなく、もう一つの重要なポイントは、戦前と違って、昭和の高度成長後に親族が同じ地域の中にかたまって住むということもあまりなくなったということです。

つまり、家族の数が減って支え手が減ったうえに、親族は遠くに分散しており、高齢化してくると、火葬をしてくれる人がいなくなるということが、引き取り手のない遺骨が増え始めた大きな一つの要因になっていると考えられるのです。

もう一つの2002年頃には、何があったのでしょうか。

この要因は、発見するまでにしばらく時間がかかりました。

それは、携帯電話の普及でした。携帯電話と固定電話の契約数の推移のグラフを見ると、携帯電話は1994年頃から普及し始め、2004年頃には固定電話を抜き去っています。

このタイミングと、引き取り手のない遺骨の件数が急増していたタイミングが一致していたのです。

携帯電話は、健康な人にとってはとても便利です。しかし、その人が倒れれば、その人を救おうとする人達にとっては、連絡先が分かりにくくなったということです。特に、単身者が倒れると、分らないことが多いのです。

例えば、一人暮らしの高齢の男性が道端で倒れ、通りがかりの人が救急車を呼び、最寄りの救急病院に運ばれたとします。

ところが、その男性が所持していた携帯電話はロックがかかっており、所持していた身分証明書を見て104に電話をかけて問い合わせても家族の電話番号は分かりません。

つまり、身元が判明しているにも関わらず、引き取り手のないお骨が増えているのは、遺骨の引き取りを拒否される以前に、連絡先が分からないということが大きな要因の一つになっているのです。

このことはお金の有る無しに関係有りません。ですから、当市が、エンディングプラン・サポート事業だけでなく「わたしの終活登録事業」も始めた大きな背景もここにあります。

今までお聞きした動機や、社会的な背景・要因を踏まえられて、まず「エンディングプラン・サポート」事業から開始されたわけですね。

そうです。エンディングプラン・サポート事業の設計に当たって重視したのは、一つは、亡くなってしまってからでは本人の希望や要望は叶わないので、生前に聞いて、保全するようにすることです。そのため、生前契約を行なうことにしました。

二つ目は、冒頭でも言いましたように、民業を圧迫しないようにするということです。

三つ目は、墓埋法(墓地埋葬法)第9条「死体の埋葬又は火葬を行なうものがないとき又は判明しないときは、死亡地の市町村が、これをおこなわなければならない」の対象者になりそうな人に絞り込んだ支援をするということです。

二つ目と三つ目を実現するためには、事業対象者の要件を設定する必要があります。

そこで、(1)月収は18万円まで、(2)資産は固定資産評価額で500万円まで、(3)頼れる親族がいない、(4)65歳以上の市民、(5)独居かそれに準ずる人、という5要件を設けました。

墓埋法第9条の対象者になりそうな人に絞り込んで支援しようと考えられたのは、どうしてでしょうか。

主な理由は二つあります。

一つは、先ほど言いましたように、お骨の引き取り手のない人は、墓埋法9条に則り市の費用を使って無宗教で火葬しますので信教の自由が保たれておらず、信教の自由を保全したいと考えたためです。

憲法では、19条で思想の自由、20条で信教の自由を謳っています。なぜ、わざわざ2つに分かれているのでしょうか。宗教も大きな意味では思想ですから、思想の自由だけでも良いと思うのです。

それをわざわざ分けたのは、生きている間の思想は19条、死後に関する死生観や世界観は20条で示しているからだと私は思うのです。

憲法で、死後の死生観、世界観も自由に信じていいですよと保証している以上、お骨の引き取り手のない人を火葬する場合であっても、信教の自由を保全する必要があると考えました。

もう一つ理由は、どういうことでしょうか。

墓埋法第9条に基づいて火葬する費用は、税金でまかなっており、それを止めないと大変なことになっていくと予想されるからです。

年間に亡くなる人は、今は人口の1.2%ですが、「多死社会の到来」と言われているように、人口の1.5%～2%がなくなる社会がもうすぐやってきます。

亡くなる人の中で、引き取り手のないご遺体も10%となり、それらのご遺体は墓埋法第9条に基づき、税金で火葬しなければならない時代がきてしまうのです。

墓埋法第9条に基づき一人を火葬するのに使われる費用は、全国の市町村でだいたい25万円です。

すると、1年間に市町村が火葬するために使う税金の計算式は、自分の市町村の人口×1.5%×10%×25万円となります。

人口100万人の市だと、年間3億7,500万円もの税金を投入しなければならなくなります。

人口40万人の横須賀市では、1年間に1億5,000万円になってしまいますね。

そうです。そもそも、墓埋法というのは、昭和23年につくられた法律です。当時は、家族・親族は多く、引き取り手のないご遺体というのは、身元不明者しかあり得ない時代に作られた法律です。身元判明者のご遺体でも引き取り手がいないということは想定されていません。

そういう法律が、未だに改正されておらず、全国の市町村が、言葉は悪いですが、湯水の如く税金を使っている。しかも、当事者の宗教観は聞いていないというのは、非常に問題だと私は思うのです。

家族や親族が減り、一人暮らしが増え、今後は主流になると言われる時代になっているにも関わらず、行政が依然として、亡くなった人をどうするかは家族と親族の責任であり、行政が助けるべきものではないと言うなら、それは行政の怠慢だと私は考えます。

エンディングプラン・サポート事業の仕組みは上図のようになっていますが、いくつか質問させていただきます。

事業の協力葬儀社との間で、葬儀等の生前契約を交わし、費用も葬儀社に予納する形ですが、協力葬儀社は何社になっていますか。

自治体は、地方自治法により、本人から生前契約費用を預かれないので、葬儀社に予納していただくスキームにしました。

横須賀市内には葬儀社が44社あり、事業をスタートするに当たり、すべての葬儀社に協力要請文を出しました。

すると、「これを行なうのは葬儀社の使命だ」と言って、すぐに4社が手を挙げてくれました。その後6社増えて、現在10社になっています。全て、この事業の趣旨に賛同してくれた葬儀社です。

生前契約費用は、生活保護基準と最低納骨費を合わせて25万円になっていますが、その内訳はどのようになっているのでしょうか。

葬儀関係費が20万円、納骨費が5万円です。

納骨は、お墓がない人については、合葬墓か散骨です。プランを今まで実施した中では、ほとんどがお寺の合葬墓になっています。

10社の葬儀社さんには、バックアップしているお寺がいくつもあります。それらのお寺さんの合葬墓に入るには、本当だったら10万円とか8万円かかるところを、この事業の趣旨を話して、5万円でも良いというお寺が納骨してくれるケースが多くなっています。

生前契約をしようと考えている人からは、どのような質問が多いですか。

費用は、葬儀社に予納するということだが、葬儀社が倒産したらどうなるのかということです。これだけは、契約したいというご本人から必ず質問されます。

葬儀社が倒産したら、墓埋法9条を発動し、市が費用を負担します。

ただし、契約書の写しが市役所にありますから、葬儀社を変えるだけで、本人に生前に聞いておいた意向通りの宗教による葬儀と埋葬が行なえます。

つまり、自治体は、事業を行なわなければ、墓埋法9条の対象となることが見込まれる市民が死亡すると全てを市の租税負担で火葬するのに対し、事業を行なえば、本人の希望を活かし、葬儀社が倒産してしまった時以外は、市の租税負担を回避できるということになります。

2015年度からスタートされた「エンディングプラン・サポート事業」の成果についてお聞かせ下さい。

2015年度から2018年度までの4年間で見ますと、プランへの登録は累計で約40人です。

引き取り手のないお骨は、年間平均50柱で、4年間の累計では200柱となります。

200柱のうち40人が登録を終えたということですから、無縁を回避できた人は20%になったということです。

数は数十件単位しかありませんが、元々が年間50件のうち何件が登録していただけるかと言うことです。例えは悪いかもしれませんが、野球で言えば、この事業は今のところ2割のヒット率と言えます。

一番の狙いは、いずれは墓埋法9条の対象になる市民の意思を予め聞き、信教の自由を保全することですから、2割というのはまあまあのヒット率ではないかと受け止めています。

横須賀市の終活支援事業と同様の支援事業をスタートする地方自治体が増えてきています。そした中で、京都市でも低所得・後期高齢・単身者向けの低価格葬儀・納骨支援を2019年12月23日からスタートしました。これについては、どのように見ていらっしゃいますか。

市・社会福祉協議会・葬儀社の連携によって、当事者市民を支えるスキームの第一号であり、評価できます。

特に、横須賀市の我われが理想形としながらも果たせなかった、葬儀・納骨費用の社会福祉協議会への予納方式は、葬儀社の倒産リスクを完全に回避しており、制度設計のご苦労がうかがわれ、素晴らしいと思っています。

ただし、対象者の条件が、住民税/固定資産税は非課税、預貯金総額は120万円以下、身寄りのない75歳以上の一人暮らしなど、非常に厳しい条件が付いています。

加えて、生活保護の人は契約できないとしており、それらの点は、設計者はもちろんそう考えておられないと思いますが、下手をすると「差別」と誤解されかねないのではと、懸念しています。

(明日掲載の後編に続く)

【北見 万幸(きたみ かずゆき)氏のプロフィール】

横須賀市福祉部 福祉専門官。

早稲田大学卒業後、横須賀市役所入庁。9年間の税務部勤務の後、平成3年から生活保護ケースワーカー、精神保健福祉相談員、生活困窮者自立支援担当課長、福祉部次長などを経て、令和元年退職。

退職後も福祉専門官として横須賀市に引き続き勤務し、現在は終活支援の普及啓発に当っている。

“低所得世帯への学習支援と財政効果"は国会でも取り上げられ、生活保護世帯の子供たちの大学進学の一助となった。